解讀《山東省推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的實(shí)施意見》

地下綜合管廊是用于集中敷設(shè)電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力、燃?xì)獾仁姓芫€的公共隧道, 是城市基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分?？梢杂行Ы鉀Q反復(fù)開挖路面、架空線網(wǎng)密集、管線事故頻發(fā)等問題。2015年12月8日，省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于貫徹國辦發(fā)[2015]61號(hào)文件推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的實(shí)施意見》(魯政辦發(fā)[2015]56號(hào)，以下簡稱《實(shí)施意見》)，現(xiàn)將《實(shí)施意見》解讀如下：

　　一、《實(shí)施意見》出臺(tái)的背景

　　城市地下管線是重要的城市基礎(chǔ)設(shè)施，是城市的“生命線”。城市地下管線種類繁多，包括供水、排水、燃?xì)?、熱力、電力、通信、廣播電視、工業(yè)等８大類20余種管線；管理體制和權(quán)屬復(fù)雜，涉及政府30多個(gè)部門，各自為政、條塊分割、多頭管理問題比較嚴(yán)重；敷設(shè)在地下的各種管線重疊交錯(cuò)、雜亂無章，施工挖斷管線事故不斷，違法占?jí)汗芫€等安全隱患突出，馬路重復(fù)開挖問題屢見不鮮，管線安全事故日益增多。城市地下綜合管廊是用于集中敷設(shè)電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力、燃?xì)獾仁姓芫€的公共隧道?？梢杂行Ы鉀Q反復(fù)開挖路面、架空線網(wǎng)密集、管線事故頻發(fā)等問題。黨中央、國務(wù)院對城市地下綜合管廊建設(shè)工作高度重視，在《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理工作的指導(dǎo)意見》文件基礎(chǔ)上，又專門出臺(tái)國辦發(fā)〔2015〕61號(hào)文件，對城市地下綜合管廊建設(shè)工作目標(biāo)、規(guī)劃編制、建設(shè)區(qū)域、入廊管理、政策支持等提出具體要求，并針對我國城市地下綜合管廊建設(shè)管理存在的問題，提出了一套完整的解決方案。

　　目前，綜合管廊建設(shè)存在的主要問題有五個(gè)：一是重視程度不夠。綜合管廊建設(shè)一次性投資大、部門協(xié)調(diào)難度大、運(yùn)營管理復(fù)雜，因“政績被埋在地下”，許多地方領(lǐng)導(dǎo)不愿實(shí)施，綜合管廊建設(shè)推進(jìn)緩慢。二是管理體制不順。目前我國城市地下管線的基本體制是“誰用誰投資，誰擁有誰管理”，由于條塊分割、交叉重復(fù)、多頭管理，各行業(yè)、各單位的管線建設(shè)改造往往不同步，導(dǎo)致依托于城市道路的各類管線建設(shè)各行其是、道路重復(fù)開挖。三是法規(guī)、規(guī)劃缺失。日本先后頒布了《綜合管廊建設(shè)特別措施法》等3個(gè)法律，從國家層面推動(dòng)綜合管廊建設(shè)。我國在國家層面還沒有這方面的法規(guī)，部分省、市雖已制定了有關(guān)條例或管理辦法（規(guī)定），但沒有強(qiáng)制性的規(guī)定和要求。絕大多數(shù)城市沒有編制城市地下管線綜合規(guī)劃和綜合管廊專項(xiàng)規(guī)劃。四是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不完善。住建部2012年12月頒布的《城市綜合管廊工程技術(shù)規(guī)范》，是國家第一個(gè)綜合管廊技術(shù)規(guī)范。由于不夠完善，住建部2014年組織開展修訂，今年6月1日剛剛實(shí)施。五是運(yùn)營收費(fèi)難。目前，國內(nèi)大部分的綜合管廊仍是由政府投資、政府有關(guān)部門管理，投融資和收費(fèi)機(jī)制不健全，引進(jìn)社會(huì)資本建設(shè)、運(yùn)營的項(xiàng)目很少。綜合管廊建成后，無法確權(quán)發(fā)證，也沒有收費(fèi)及租賃指導(dǎo)價(jià)格，運(yùn)營單位收取相關(guān)費(fèi)用沒有依據(jù)，運(yùn)營維護(hù)資金缺乏。

　　二、《實(shí)施意見》的主要內(nèi)容

　　(一)明確具體目標(biāo)任務(wù)。《實(shí)施意見》提出，到2020年年底，全省建成標(biāo)準(zhǔn)地下綜合管廊長度力爭達(dá)到800公里以上。“十三五”期間，濟(jì)南市和青島市分別建成60公里以上，淄博、煙臺(tái)、濰坊、濟(jì)寧、臨沂等市分別建成40公里以上，棗莊、東營、泰安、威海、日照、萊蕪、德州、聊城、濱州、菏澤等市分別建成30公里以上。

　　(二)提出具體工作要求?！秾?shí)施意見》從規(guī)劃體系、項(xiàng)目儲(chǔ)備、質(zhì)量安全、入廊管理、日常維護(hù)等五個(gè)方面提出具體要求。

　　1、完善規(guī)劃體系。為充分發(fā)揮規(guī)劃對項(xiàng)目的引領(lǐng)，《實(shí)施意見》要求，各城市人民政府在編制城市總體規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)同步編制城市地下空間總體規(guī)劃，統(tǒng)籌各類管線實(shí)際發(fā)展需要，對地下綜合管廊建設(shè)的目標(biāo)、范圍、布局等提出總體要求，作為地下綜合管廊建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃的編制依據(jù)。設(shè)區(qū)城市應(yīng)在2016年6月底前、其他城市和有條件的縣城應(yīng)在2016年年底前，編制完成地下綜合管廊專項(xiàng)規(guī)劃。

　　2、做好項(xiàng)目儲(chǔ)備?！秾?shí)施意見》明確，各地要結(jié)合編制地下綜合管廊專項(xiàng)規(guī)劃，同步研究確定近期建設(shè)項(xiàng)目，建立地下綜合管廊建設(shè)項(xiàng)目庫，明確五年項(xiàng)目滾動(dòng)規(guī)劃和年度建設(shè)計(jì)劃。城市新區(qū)、各類園區(qū)、成片開發(fā)區(qū)域的新建道路要根據(jù)功能要求，同步建設(shè)地下綜合管廊；老城區(qū)要結(jié)合地下空間開發(fā)、舊城改造、棚戶區(qū)改造等，因地制宜、統(tǒng)籌安排地下綜合管廊建設(shè)。

　　3、確保質(zhì)量安全。項(xiàng)目質(zhì)量安全關(guān)乎綜合管廊的社會(huì)效益，《實(shí)施意見》提出，要嚴(yán)格執(zhí)行基本建設(shè)程序，加強(qiáng)地下綜合管廊工程勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、竣工驗(yàn)收等環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理，落實(shí)工程建設(shè)各方質(zhì)量安全主體責(zé)任。應(yīng)根據(jù)100年的設(shè)計(jì)使用年限和環(huán)境類別進(jìn)行耐久性設(shè)計(jì)，按照城市生命線工程抗震減災(zāi)的要求，做到乙類建筑物的抗震設(shè)計(jì)和抗震建設(shè)。

　　4、規(guī)范入廊管理?！秾?shí)施意見》要求，已建有地下綜合管廊的區(qū)域，區(qū)域內(nèi)的所有入廊管線必須入廊，不得再另行安排管廊以外的管線位置。既有管線應(yīng)根據(jù)實(shí)際需要結(jié)合管線改造逐步遷移至地下綜合管廊；新建管線應(yīng)按所在區(qū)域內(nèi)地下綜合管廊專項(xiàng)規(guī)劃要求敷設(shè)于管廊內(nèi)，否則規(guī)劃、建設(shè)、市政道路等部門不予相關(guān)許可審批。完成入廊的管線單位，應(yīng)將入廊管線數(shù)據(jù)和資料按要求及時(shí)報(bào)送至城建檔案和地下管線管理機(jī)構(gòu)。

　　5、強(qiáng)化日常維護(hù)。《實(shí)施意見》明確了地下綜合管廊建設(shè)運(yùn)營單位應(yīng)和入廊管線單位的責(zé)任和義務(wù)。要求省物價(jià)部門會(huì)同省住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門制定管廊收費(fèi)指導(dǎo)意見，引導(dǎo)規(guī)范供需雙方協(xié)商確定地下綜合管廊收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，形成合理的收費(fèi)機(jī)制。

　　(三)制定保障措施。一是《實(shí)施意見》明確，城市政府是推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)管理的責(zé)任主體，要明確主管部門，建立協(xié)調(diào)機(jī)制。從2016年起將地下綜合管廊建設(shè)納入山東省新型城鎮(zhèn)化工作考核。省住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門要會(huì)同有關(guān)部門建立推進(jìn)地下綜合管廊建設(shè)工作協(xié)調(diào)機(jī)制，組織成立地下綜合管廊專家委員會(huì)，加強(qiáng)對全省地下綜合管廊建設(shè)管理工作的指導(dǎo)和監(jiān)督檢查。建立城市地下綜合管廊建設(shè)工作情況調(diào)度通報(bào)制度，定期調(diào)度、通報(bào)各地工作進(jìn)展情況，對工作進(jìn)展緩慢的城市進(jìn)行重點(diǎn)督查。各級(jí)發(fā)展改革、經(jīng)濟(jì)和信息化、財(cái)政、金融、國土資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、規(guī)劃、人防、公用事業(yè)、廣電、通信、能源、電力、安監(jiān)等部門要結(jié)合各自職責(zé)，加強(qiáng)分工協(xié)作，形成工作合力。二是要求積極推廣以政府和社會(huì)資本合作方式（PPP模式），通過特許經(jīng)營、投資補(bǔ)貼、貸款貼息等形式，積極吸引社會(huì)資本建設(shè)、運(yùn)營地下綜合管廊。要充分發(fā)揮開發(fā)性和政策性金融作用，鼓勵(lì)相關(guān)金融機(jī)構(gòu)加大對地下綜合管廊建設(shè)的信貸支持力度，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)發(fā)行專項(xiàng)金融債等支持地下綜合管廊建設(shè)。三是《實(shí)施意見》要求，省住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門要會(huì)同省財(cái)政部門，結(jié)合國家開展城市地下綜合管廊建設(shè)試點(diǎn)工作，適時(shí)啟動(dòng)省級(jí)試點(diǎn)，對試點(diǎn)城市進(jìn)行專項(xiàng)資金補(bǔ)助。要會(huì)同省財(cái)政部門制定省級(jí)地下綜合管廊試點(diǎn)具體實(shí)施辦法。

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